११ माघ, काठमाडौं । नेपालको संविधान २०७२ को धारा १ मा ‘यो संविधान नेपालको मूलकानुन हो । यस संविधानसँग बाझिने कानुन बाझिएको हदसम्म अमान्य हुनेछ’ भन्ने छ ।
तर, २०७४ सालमा बनेको सहकारी ऐनमा भएका व्यवस्था नेपालको संविधानसँग बाझिएको पाइएको छ । संविधान विपरीत बनेको सहकारी ऐनकै कारण सहकारी नियमनमा समस्या उत्पन्न भई अहिलेको सहकारी समस्या सिर्जना भएको देखिन्छ ।
संविधानको अनुसूची ५ मा संघीय सरकारको अधिकार सूची छ । सो सूचीको क्रम संख्या २८ मा सहकारी नियमन संघको एकल अधिकारभित्र राखिएको छ ।
त्यसबाहेक प्रदेश र स्थानीय तहको एकल अधिकार तथा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूचीमा पनि सहकारीको विषय परेको छ ।
तर, ती सबै ठाउँमा ‘सहकारी’ वा ‘सहकारी संस्था’ भन्ने शब्द परेका छन् । अर्थात्, सहकारी नियमन जिम्मा संविधानले संघीय सरकारलाई मात्रै दिएको छ ।
तर, सहकारी ऐन २०७४ मा सहकारी नियमन अधिकार संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह तीनै सरकारलाई हुने व्यवस्था छ ।
सहकारी ऐनको दफा १५० मा एक स्थानीय तहसम्म कार्यक्षेत्र भएका सहकारी संस्था दर्ता र नियमन सम्बन्धित स्थानीय तहबाट हुने उल्लेख छ ।
त्यस्तै एक स्थानीय तहभन्दा बढी प्रदेशसम्मको कार्यक्षेत्र भएका सहकारी संस्था दर्ता तथा नियमनका सम्पूर्ण कार्य प्रदेशले गर्ने उल्लेख छ ।
०००
भूमि व्यवस्था, सहकारी तथा गरिबी निवारण मन्त्रालयका सचिव गोकर्णमणि दुवाडी संविधानअनुरूप सहकारी प्रवर्द्धन र विकास अधिकार सबै तहलाई दिइए पनि नियमन अधिकार भने निश्चित तहलाई मात्रै दिइनु उचित हुने बताउँछन् ।
‘संविधानमा तीन तहका अधिकारहरूको सूचीमा सबै तहको एकल र साझा अधिकारमा सहकारी संस्था परेका छन् । त्यसो हुँदा संघीयताको मर्मअनुरूप हुने गरी कानुन बनाउनुपर्ने हुन्छ,’ उनले भने, ‘तर, नियमन भन्ने शब्द संघको अधिकार सूचीमा मात्रै परेको छ । त्यसलाई पनि मध्यनजर गर्दै र संघीयताको मर्म पनि ठेस नपुग्ने गरी अबको कानुनी सुधार गर्नुपर्ने हुन्छ ।’
सबैको जिम्मेवारी हुनु, कसैको पनि जिम्मेवारी नहुनु जस्तो हुने उनी बताउँछन् । ‘सहकारी नियमन सन्दर्भमा पनि त्यस्तै भएको छ,’ उनी भन्छन् ।
अब सहकारी नियमन गर्न अधिकारसम्पन्न, क्षमतावान र कुशल नियामक बनाउने गरी कानुनी सुधार गर्नुपर्ने उनको भनाइ छ । ‘नियमन अधिकार सबैतिर छाडियो भने त्यसले व्यवस्थापनमा समस्या हुन्छ,’ उनी थप्छन् ।
०००
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ को दफा ११ मा गाउँपालिका वा नगरपालिकाको अधिकारबारे उल्लेख छ । ऐनको उपदफा २ को खण्ड (ख) मा ‘सहकारी संस्थासम्बन्धी स्थानीय नीति, कानुन, मापदण्ड कार्यान्वयन र नियमन’ र ‘सहकारी बचत तथा ऋण परिचालनसम्बन्धी स्थानीय मापदण्ड र नियमन’ को अधिकार गाउँपालिका र नगरपालिकालाई हुने उल्लेख छ । बचत तथा ऋणबाहेकका अन्य सहकारी नियमन अधिकार पनि स्थानीय तहलाई दिइएको छ ।
पूर्वसांसद तथा वरिष्ठ अधिवक्ता राधेश्याम अधिकारी संविधानको मर्मबमोजिम नियमनको कानुन तथा मापदण्ड संघले गर्नुपर्ने र बाँकी काम प्रदेश र स्थानीय तहले गर्नुपर्ने बताउँछन् ।
‘सहकारी नियमन गर्ने विषयमा संघको अधिकार संविधानले स्पष्ट गरेको छ,’ उनी भन्छन्, ‘त्यसो हुँदा नियमन अधिकार संघले राख्ने, तर त्यो सबै उसले मात्रै धान्न नसक्ने हुनाले त्यस्तो अधिकार तल्ला तहमा प्रत्यायोजन पनि हुन सक्ने हिसाबले कानुन बनाउनुपर्छ ।’
संघले नियमनबाहेक हात हाल्नै नहुने उनी बताउँछन् । सहकारी संस्था दर्ता तथा सञ्चालन गर्ने विषयलाई संघीय सरकारले सम्पूर्णरूपमा छाडी त्यो काम तल्ला सरकारले गर्नुपर्ने उनको तर्क छ ।
सहकारी ऐनमा नै राष्ट्रिय सहकारी महासंघ, जिल्ला संघजस्ता अनेक संरचना बनाएर यस क्षेत्रमा राजनीतिकरण संस्थागत गरिएको उनी बताउँछन् ।
‘सहकारी भनेको स्थानीय जनताले आफ्नो समुदायभित्र एकापसमा सरसहयोग हुने हिसाबले गरिनुपर्ने अभ्यास हो तर नेपालमा राष्ट्रिय महासंघलगायत बनाउने काम भयो, त्यो गलत हो,’ उनी भन्छन् ।
यसरी सहकारी क्षेत्रमा राजनीति घुसाइएकाले यो क्षेत्र उँभो लाग्नेभन्दा पनि उँधो लागेको उनको बुझाइ छ ।
समस्याग्रस्त सहकारी व्यवस्थापन समिति अध्यक्ष तथा कानुनविद् काशीराज दाहाल पनि सहकारी क्षेत्र नियमन अधिकार संघलाई मात्रै भएको बताउँछन् ।
‘संविधानमा नियमन अधिकार संघलाई मात्रै दिइएकोमा कानुन बनाउँदा तल्लो तहमा पनि दिइएको छ, त्यसमा सुधार आवश्यक छ,’ उनी भन्छन् ।
अब कानुनी सुधार गर्दा नियमन गर्ने तथा मापदण्ड बनाउने अधिकार संघ सरकारलाई हुने र तल्ला तहमा पनि अधिकार प्रत्यायोजन गर्न सकिने व्यवस्था गर्नुपर्ने उनको भनाइ छ । ‘अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग संघीय संरचना हो तर उसले सातवटै प्रदेशमा इकाई राखेर काम गर्छ,’ दाहाल भन्छन्, ‘सहकारी नियामकका सन्दर्भमा त्यस्तै गर्न सकिन्छ ।’
कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदन नै संविधान विपरीत
सहकारी ऐनमात्रै होइन, संविधानले तोकेका अधिकार विस्तृतीकरण गर्न बनेको कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदन नै सहकारी नियमन सन्दर्भमा असंवैधानिक देखिएको छ ।
संविधानमा ‘सहकारी संस्था’ सम्बन्धी अधिकार मात्रै प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिइएकोमा कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनमा सहकारी नियमन जिम्मा पनि ती दुई सरकारलाई दिइएको छ ।
कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले प्रदेशको अधिकार सूचीमा रहेको सहकारी संस्था भन्ने बुँदालाई विस्तृतीकरण गर्दै ‘सहकारी संस्थासम्बन्धी प्रादेशिक नीति, कानुन, मापदण्ड कार्यान्वयन र नियमन’ भन्ने उल्लेख गरेको छ ।
त्यस्तै स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीमा रहेको ‘सहकारी संस्था’ सम्बन्धी बुँदालाई विस्तृतीकरण गर्दै कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले ‘सहकारी संस्थासम्बन्धी स्थानीय नीति, कानुन, मापदण्ड कार्यान्वयन र नियमन’, ‘सहकारी बचत तथा ऋण परिचालनसम्बन्धी स्थानीय मापदण्ड र नियमन’ भन्ने लगायत व्यवस्था गरेको छ ।
संविधानले सहकारी संस्थासम्बन्धी स्थानीय कानुन, मापदण्डलगायत विषय स्थानीय तहलाई दिए पनि नियमन अधिकार चाहिँ दिएको छैन । तर, कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले स्पष्टरूपमा स्थानीय तहलाई पनि नियमन अधिकार दिएको छ ।
कार्यदलको निष्कर्ष : प्रदेश र स्थानीय तहले सहकारीको नियमन गर्न सकेनन्
संविधान विपरीत प्रदेश र स्थानीय तहलाई सहकारी नियमन अधिकार दिइएपछि ती सरकारले नियमन गर्न नसकी अहिलेको सहकारी समस्या सिर्जना भएको देखिएको छ ।
सरकारले राष्ट्रिय योजना आयोगका सदस्य डा. जयकान्त राउतको संयोजकत्वमा गठन गरेको सहकारी क्षेत्र सुधार सुझाव कार्यदलको प्रतिवेदनले पनि सहकारी क्षेत्रमा कानुनी तथा नियमनमा कमजोरी हुँदा यस क्षेत्रमा संकट आइपरेको उल्लेख गरेको छ ।
‘संघीय शासन प्रणाली अनुरूप सहकारी व्यवस्थापनको संवैधानिक एवम् कानुनी प्रबन्ध कार्यान्वयन संक्रमणकालीन अवस्थामा हुँदा समस्या परेको छ, त्यसका साथै सहकारीहरूको समस्या समाधानका लागि नियामक निकायहरूको नियमनको सीमितता पनि देखिएको छ,’ प्रतिवेदनमा छ ।
साथै, सहकारी ऐनका केही व्यवस्था कार्यान्वयन हुन नसक्दा पनि सहकारीमा समस्या थपिएको हो भन्ने प्रतिवेदनको निष्कर्ष छ ।
त्यस्तै संघीयतापछि संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई कानुनले सहकारी नियमन अधिकार दिइएको तर तीनवटै तहमा नियामकीय क्षमता अभाव भएकाले समस्या सिर्जना भएको पनि प्रतिवेदनले उल्लेख गरेको छ ।
नियामकहरू स्थलगत जान नसक्ने र सहकारीहरूले आवधिकरूपमा कार्यालयमा पेश गरेका कागज र प्रतिवेदनकै आधारमा अनुगमन तथा नियमन गर्नुपर्ने बाध्यताले समस्या सिर्जना भएको पनि उल्लेख गरिएको छ ।
‘अझ पछिल्लो समय धेरै सहकारी (२३ हजारभन्दा बढी) स्थानीय तहको नियमन क्षेत्राधिकारमा पर्ने तर स्थानीय तहमा नियमनका लागि आवश्यक कानुनी तथा प्रशासनिक प्रबन्ध प्रभावकारी नबनिसकेका कारण नियमन प्रभावकारी हुन सकेको छैन । प्रदेशको अवस्था पनि उस्तै देखिन्छ,’ प्रतिवेदनमा छ ।
सहकारी विभाग नियमन क्षेत्राधिकारमा परेका सहकारी संख्या तुलनात्मक थोरै भए पनि कारोबार आकार ठूलो रहेको तर विभागको संस्थागत संरचना संकुचित रहेकाले नियमन प्रभावकारी हुन नसकेको प्रतिवेदनको निष्कर्ष छ ।
सहकारी संस्थाहरूमा समस्या आउनुको सबैभन्दा ठूलो कारण नै नियमनको कमजोरी रहेको कार्यदलका संयोजक डा. जयकान्त राउत बताउँछन् ।
‘समयमै उचित नियमन भएको भए अहिले यति ठूलो समस्या नै आउँदैनथ्यो । यस क्षेत्रमा विगतदेखि नै राम्रो नियमन भएन,’ राउत भन्छन्, ‘संघीयतामा गएपछि तीन तहले नियमन गर्ने भनियो । तर, कसैले पनि प्रभावकारी नियमन गरेन ।’
नियमन कमजोर हुनुमा सरकारको तदारुकता पनि नदेखिएको उनी बताउँछन् । ‘बैंक तथा वित्तीय संस्था संख्या थोरै छ । तर, नियमनान नेपाल राष्ट्र बैंकको त्यति ठूलो संरचना छ । बलिया कानसन छन्,’ उनी थप्छन्, ‘सहकारी यति धेरै छन्, तर न बलियो नियामक छ न कानुन नै ।’
